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财政部金融司司长王毅:步子放稳一点,质量提高一点,希望PPP之树常青

2017年11月02日作者:来源:财政部

  为什么中国要引入PPP,为什么PPP在中国能够发展壮大?经过了近40年改革开放,中国社会财富有了很好的积累。刚刚闭幕的十九大,为我们描绘了第二个百年奋斗的目标和战略规划。随着战略规划的实施,人民收入和社会财富将得到更快、更高的积累。与此同时,公共产品也需要有更大的投入。在这样的背景下,既有需求又有供给,PPP将供给和需求两端有机结合起来,给社会资本提供了分享未来中国增长与发展成果的广阔平台。

  PPP是一个好的机制。要用好这个机制,必须注意:第一,政府方应该通过公开竞争程序,择优选择一个好的合作伙伴,让专业的人来干专业的事。第二,政府和合作伙伴一定要掏出真金白银,拿自有资本做资本金。第三,资本金之外可以去融资,但资金结构必须合理。第四,项目公司不能是一个纯粹的、只承担融资功能的特殊目的(SPV)公司,而应该是一个实实在在、能够提供长期运营服务、有效供给公共产品的实体公司。这个实体公司通过提供有效的公共产品,获得合理的回报。第五,为保证项目财务可持续性,当收费不足时,政府方可以给予一定的补贴,但绝不能通过保底承诺、回购安排、固定回报等方式承担兜底责任。我们坚信,如果坚持规范运作,我国PPP事业就能健康发展,在完善国家治理结构、改善公共服务供给、拓展企业发展空间等方面发挥积极作用。

  经过4年的努力,我国PPP发展取得了积极成效。截至目前,通过物有所值评估和财政承受能力论证,纳入财政部PPP综合信息平台管理库的项目约7000个,投资规模超过10万亿,项目数量和规模增长很快。但是,与我国GDP和固定资产投资规模相比,PPP发展的市场空间仍然很大。去年我国GDP约74万亿,固定资产投资约59万亿;按照经济增长目标预测,今年我国GDP将超过80万亿,固定资产投资将超过65万亿。我国PPP市场发展前景广阔。

  一个广阔的市场,一个好的机制,关键在于把机制用好,实现规范发展。在看到成绩的同时,我们也清醒地看到,当前存在一些不规范的现象,需要给予足够重视。

  地方政府方面,过于重视融资对经济增长的拉动,而轻视长效机制的塑造;过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范。有些地区出现了一哄而上、大干快上的苗头。同时,相关人员的操作经验和实践能力还有待提高,“两个论证”没有扎扎实实的开展,项目实施不够规范。

  社会资本方面,注重短期利益而轻视长期运营,“项目建好就拿钱、项目落地就走人”。有的社会资本通过虚增工程造价赚取短期暴利。不少社会资本自有资金实力不足,“穿透”看资本金都是借款,“小马拉大车”。这种情况下,社会资本难以分担长期的风险,PPP这个好的机制难以发挥应有作用。

  中介组织方面,PPP刚刚起步,中介组织经验不足,对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中,“在干中学、边干边学”。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管,服务水平还有待提高。

  配套政策方面,上位法仍然缺失,社会资本方的选择方式、免于二次招标的前置程序等,目前还没有形成统一认识,缺乏更高层面法律法规依据。财政支出责任监测体系仍不健全,10%红线硬性约束有待强化。如何完善税收政策避免重复征税,土地是实行“招拍挂”还是划拨,价格调整机制如何完善等问题,都有待在实践中进一步规范。

  下一步怎么办?总体来看,当前干PPP的热情比较高,参与方很多,不同地方、层级都有参与。在顶层设计上,我们将从财政部的角度出发,立足财政职能,做好自己的事情,切实转变发展方式和理念,实现四个转变:第一,从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变。第二,从重视增量项目,向更加重视存量项目转变。第三,从关注短期效益,向关注中长期效益转变。第四,在力所能及的情况下,更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”,支持“一带一路”发展。我们将重点做好以下工作:

  第一,完善顶层设计。在抓紧推进PPP立法的同时,要秉承物有所值原则,强化财政承受能力论证,加强PPP项目财政支出责任的监测,特别是强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束。在从宏观、中观层面,对财政整体承受能力进行监测和约束的基础上,要进一步强化对单个项目本身的评估。

  第二,规范项目库管理。我们将组织开展项目库集中清理,对不具备条件,没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。

  第三,适度强化奖补力度。在清理项目库的同时,我们积极鼓励支持好的、规范运作的项目。中央财政对符合条件的新建项目有“358”的奖励机制,对存量转型项目有2%的奖励机制。我们正在研究提高奖补强度,重点落实精准扶贫任务目标,对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。

  干好这些工作,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。

  今天论坛气氛热烈、温暖如春,身处会场,更深刻地感受到了PPP事业在中国的热度,我们更愿意清醒地、冷静地谈一谈规范运作的重要性。我们宁愿把步子放稳一点,把质量提高一点,最终的目的只有一个,就是希望PPP之树在中国能够常青。


编辑:治废专家03

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