水利信息化技术论坛将召开 中国电动汽车百人会论坛举行 2017新能源交通国际论坛举办
治污专家

环保项目PPP模式比较分析

2017年11月02日作者:查瑞祺来源:元亨智库

  【导读】在建设“美丽中国”的进程中,环保行业大力、有序的发展不可或缺。目前,就我国的环保形势而言,环保的产值增速可能是最快的。据了解,目前很多企业已经在新能源、固废处理、环保水务等领域进行PPP模式积极探索。本文将在已有文献的基础上,具体分析我国环保项目的发展现状以及环保项目的三类PPP发展模式。

  一、当前我国环保项目发展现状

  十三五规划中,明确提出环保绿色美丽中国将被纳入“十三五”6个重要目标任务、5大发展理念和2016年8大重点工作之中,100个重大工程及项目中环保占到16个。“十三五”期间,环保领域投资将大幅增长。据环保部规划院测算,“十三五”全社会环保投资将达到17万亿元,是“十二五”的3倍以上。

 

  近年来,随着PPP模式热度持续升温,环保类PPP项目凭借预期盈利稳定等特点,受到了广泛的关注。全国工商联环境商会首席环境政策专家骆建华认为,我国环保领域PPP项目进入到了落实推进和调整改进的重要阶段,环保类PPP项目更考验企业对技术、资金、管理及资源等的整合能力。现有财政部PPP项目库发布的多个环保项目,最终都归属于具有较强整合资源能力、能够与项目周期匹配的长期资本,并具有技术实力、工程能力和运营能力的企业。

  根据财政部全国PPP综合信息平台项目库结果显示,截至2016年10月,项目库已收录3批10685个已实施或待开发的PPP项目,总投资预计12.7万亿元。其中环保类项目达2042个,投资额为1.44万亿元,分别占入库PPP项目总数和投资总额的18.1%和10.7%。特别是2016年发布的第三批示范项目中,生态建设和环境保护项目仅次于市政工程和交通运输项目。同时,环境保护类项目的投资金额也有大幅提升。农工党在2017年年初提出的《关于创新环境PPP模式推动环保产业转型发展的建议》认为,PPP模式的推进,极大地促进了环保产业市场化程度,拓宽环保产业发展空间。引入PPP模式的环保项目主要用于解决以下现状问题:

  (一)基层环保设施项目投资不足

  从投资现状来看,“十一五”期间,我国环保投资需求在900亿元左右,占同期的GDP的1.1%—1.3%。由此可见,政府的财政压力和资金缺口是巨大的。据相关数据显示,在已有的污水处理等环保项目中,中央补助国债和转贷地方国债已到位98%,而地方配套资金只到位78%,实际缺口近69亿元;外加上环保企业在审批程序、资金到位率等方面存在诸多问题,需要社会各界的力量来支持辅助。

  (二)多元化融资渠道不畅

  目前,环保项目投资一般具有投入大、生产周期长、抗风险能力弱、回报率低的问题,对社会资本的吸引力不高。另一方面,部分地方政府尤其是乡镇环保企业融资能力有限,外加上信用评级程度不够等问题,在融资、担保等问题上具有一定困难。

  (三)经营管理效率低下

  具备公共产品性质或营利性较差的环保项目,由于项目收益指向不明确,容易造成经营管理责任缺失,管理效率低下等问题;而营利性较强的环保项目也可能由于项目管理或资金管理不到位的情况而导致项目运转不畅。

  因此,基于上述情况,PPP模式加入环保项目,既是创新之举也是智慧之举。PPP模式有效解决了环保项目融资困难、资金到位难、管理效率低下等问题,为地方环境建设提供了强而有力的支持条件。下文将重点介绍PPP模式下的三种环保项目类型。

  二、环保项目PPP模式的三种类型

  PPP诞生的背景和整个国民经济的发展形势有关,一方面近年来GDP的增长趋缓;另一方面,财政部在公共领域的收入减少。在这种背景下,PPP模式应运而生。国家做PPP模式主要有三种类型项目,第一种是政府的基础设施完全市场化,例如电信、房地产等;第二种是纯粹公益性的项目,例如养老院、学校以及棚改户等;第三种是半市场化半公益化的项目,例如环保项目。运用PPP模式可以最大限度地降低投资风险以及控制基础设施方面的价格。

  PPP是政府与社会资本通过合作来提供公共服务的一种方式。从所有权和风险角度讲可分为外包、特许经营和私有化三类,如下图所示。从具体服务对象来讲又可分为三个层次:一是单一项目层次,如大型污水处理厂的PPP模式等;二是环保产业层次,如PPP土壤修复基金等;第三层次是区域或流域环境保护层次,如PPP模式生态城建设基金等。本文以下重点分析单一环保项目模式、环保产业基金模式以及区域或流域环境基金三种模式,并比较三者各自的特点和优劣势特征。

 

  (图片来源:PPP信息网)

  一单一环保项目的PPP模式

  1单一环保项目的PPP模式的概念

  在国家和地方财政压力较大的挑战下,中低利润的环保项目面临极大的挑战,融资难度进一步加大。在这种背景下,PPP模式加入环保项目的做法是应时而为、应势而为。这种模式一般是由政府主导,由政府对需要融资的环保项目进行资产评估,并采取公开招标的方式向社会投资者出让产权或者特许经营权,获得产权或特许经营权的社会投资者组成项目公司,在协议期内完成合同规定工作并从项目中获得合理利润。协议期满后投资者需要将产权或者特许经营权无偿移交给政府。换而言之,该模式下的具体操作实际上是政府通过融资平台将项目所产生的负债由政府独自承担,转变为企业和社会资本共同承担的模式。采用PPP模式的单一环保项目一般具有如下特点:

  第一,投资规模大。单一环保项目PPP的产生,一般是伴随着基础设施民营化的建设而发展的。通常这类项目多属于大型投资类项目,投资金额比较巨大。例如污水处理项目、垃圾焚烧等项目投资金额经常高达十几亿元。正是由于投资金额巨大,所以需要采用PPP项目融资的办法来解决从资金链的问题。

  第二,社会效益与经济效益相结合。环保项目是具有建设性意义的长期项目,其建设主力主要来自于政府。在目前已有的采用PPP模式运营的环保项目中,其主要的投资回报来自于项目本身产生的收益。比如,污水处理厂主要是通过污水处理费来回收投资并获得利润。同时,污水处理厂的简历在长期来看对人们的身体健康具有长期性和持续性的影响,对整个城市的环境系统具有净化左右。因此从长远来看,在经济效益的基础上,环保项目更具有社会效益和生态效益。

  第三,项目覆盖面广。单一环保项目的建立和实施与政府的大力推动密切相关。从过往的历史来看,中标成功的PPP环保项目以城镇基础设施建设为主。这些项目在中央和各级政府的大力扶持下,增长速度迅猛,并逐渐覆盖各个区域建设。例如,城市生活污水处理厂数量由2002年的537座增加到2012年的3340座,污水处理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾无害化处理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%,大中型城市基本做到了污水垃圾处理全覆盖。

  2典型案例分析

  污水处理项目作为地方基础设施建设工作的重要组成部分,由于资金匮乏、融资渠道单一、地方政府融资意识欠缺等因素,项目建设一直处于瓶颈阶段。而PPP模式可以有效解决地方融资困难的问题,在“一带一路”生态战略发展和环境保护基础设施的背景下,PPP+环保项目进入到新的发展机遇阶段。

  江苏省邳州市污水处理PPP项目是2007年由邳州市政府公开招标,由中工国际工程公司承包完成。项目总投资额5000万左右,特许经营期30年。目前,从项目完工的一期、二期建设成效来看,污水控制效果显著。对于该项目的建设,政府主要采取特许经营的方式,将污水处理厂的特许经营权暂时性地交给中工国际工程公司,由其负责污水处理厂的运营。该项目的基本结构如下图所示:

 

  (图片来源:王林秀,钱佺

  《污水处理PPP项目跨境联动创新路径》)

  从图片中我们可以看出,这种模式的融资风险主要是由社会资本投入方承担的,随着私营部门资本的加入,政府的融资利益将会受损。然而,由于项目的特许经营期周期长,从而无法在近期获得投资收益。外加项目涉及面比较广,例如与银行进行融资谈判、与政府签订特许合同、与运营商进行谈判等,期间利益主体较多,过程较为复杂。

  二PPP模式环保产业基金

  1PPP模式环保产业基金概念

  PPP模式产业基金是指以产业基金形式直接或间接投资PPP项目的一种基金,一般通过股权或股债联动的设计、改造、运营、政府根据协议授予项目公司一定期限的特许经营权,在基金续存期届满时通过约定回购、份额出让或资本市场变现来实现投资的推出。其核心以私募股权的方式投资PPP项目。而环保产业基金是PPP产业基金的一种具体表现形式,顾名思义是指是指财政资金参与市场的环境保护产业基金,扶持和引导其投向环境保护的企业和产业。通过发行基金,将投资者的资金结合起来,为环保产品提供资金和管理支持,并在适当时机抽回资本,以获得资本增值。PPP模式的环保产业基金主要有如下特点:

  第一,财政资金占比不高。在环保产业基金的构成中,财政资金的所占比例不高。这是因为作为股权投资的范畴,这种基金只能投资于未上市的企业,这就在一定程度上增加了投资风险。据此,财政资金在其中主要发挥的不是投资作用而是引导作用。作为政府的风向标,指引更多的风投资金投向环境保护相关的产业。

  第二,充分利用政策优势。环保产业基金本身能够充分体现政府扶持环保产业发展的政策方向,发挥政策优势,并且政府信用背书能够为环保产业基金增信。除此之外,财政补贴和贴息等措施,可以有效抵御项目风险。

  第三,积极发挥杠杆优势。环保产业基金可以在自有资金的基础上撬动多倍杠杆,以获得更多有效融资。通过杠杆作用获取的资金收益,除去付给优先级有限合伙人(金融机构)的管理费、托管费等,仍然可以在营业收入一定的情况下提高净资产收益率。

  2典型案例分析

  环保产业基金是各地生态修复项目吸引投资的重要渠道,可起到固化行业资本,吸引外部资本或者跨行业资本的作用。目前PPP模式的环保产业基金的典型代表是土壤修复基金。作为环境市场中的新兴市场,土壤修复前景广阔。2016年5月31日,国务院印发《土壤污染防治行动计划》,对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。目前,地方政府正积极响应国家政策,陆续出台了地方版的“土十条”,我国土壤修复市场持续升温。根据专家推测,2017年土壤修复市场预计可达200亿元,“十三五”时期市场有望突破1000亿元,从中长期来看规模可达万亿。

  根据21世纪经济报道,中国首支土壤修复产业基金将于2017年年底落地。该基金由北京易修复生态科技有限公司联手中节能大地环境修复有限公司、博天环境集团股份有限公司、山东新鸿大地环保科技有限公司、武汉都市环保工程技术股份有限公司等7家公司共同筹建,称为“易修复棕地产业基金”。据中国科学院生态环境研究中心副研究员、易修复生态平台创始人黄锦楼表示,易修复棕地产业基金总规模是100亿元,首期基金大约10亿元。

  根据目前已有资料显示,该基金自筹建成立过程中,易修复生态平台是主要的牵头发起方。其作为中国生态修复网团队策划的项目对接平台,包括项目众包、产品发布、在线预约服务、修复社区等功能。根据合作协商框架,中国生态修复网、易修复生态平台定期将适合的项目信息(包含具体可实施项目或者优质企业等)优先推荐给易修复棕地产业基金,由产业基金管理机构负责对项目组织调研评估,并召开项目投资研讨会讨论商定是否参与投资。根据基金主要负责人表示,该支土壤基金成立后将以项目投资为主,股权投资为辅的方式运作。

  首先,在项目投资方面,各方计划综合评估,选择1-2个示范城市,以易修复棕地产业基金平台与地方政府对接,围绕城市双修的理念,响应PPP等新兴模式,从城市生态规划、环境综合整治与再开发、产业布局与调整、新兴产业扶植与导入等多维度打造试点示范项目。目前,尽管易修复棕地产业基金尚未正式落地,但已经确定了在徐州投资国家级土壤修复生态科技产业园的项目。

  其次,在项目投资之外,该基金也将涉足股权投资。拟投资孵化、扶植优质科技型企业;遴选有科技含量和发展前景的优质企业,通过股权投资的方式,嫁接资金、项目、技术、经营管理等资源,快速培育其进入IPO通道或培育上市公司定向增发项目,协助其在境内外资本市场上融资。

  三PPP模式区域或流域环保基金

  1PPP模式区域或流域环保基金概念

  PPP模式的区域或流域环保基金是环保产业基金的特殊表现形式。其主要差别在于,环保产业基金主要针对的是单一项目,例如上文提到的土壤修复基金的运用。而流域环保基金针对的是一个项目包,内含多个项目共同运作。项目包通常会分为高、中、低利润项目群,项目来自多个产业,这些产业链可以互相衔接互相呼应,将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起,从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险,提高项目包整体收益。除此之外,流域环保基金通常主要运用于生态城建设或者流域保护中,而环保产业基金则可以使用在适合环境整治的任何合适项目中。

  PPP模式的区域或流域环保基金的具体操作方式是以项目为基础、以合同为核心、以特许经营权的让渡为手段。该基金的项目包是已经在合同中规定了的,通过特许经营权让渡和合同管理,为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目,必须接受环境目标,以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目,含中低利润项目和无利润项目。PPP模式的区域或流域环境保护基金,可以调整政府宏观调控思路,积极引入市场机制,提高环保工作效率,它具有以下特点:

  第一,有利于提高流域环境的自身造血功能。PPP模式的区域环保基金实际上是以扶持有利于流域环境改造的产业群为目标,实现流域水环境保护的产业规划过程。前期过程中,通过财政资金的参与与扶持,这些环保产业群得以在良好基础的前提下发展,壮大自身实力。在经过数十年与政府合作之后,产业群自身的机能得以成熟,可以在脱离资金的扶持下独立在市场中运作,实现自身造血功能。

  第二,有利于风险控制和资源整合。流域区域的项目工程系统比较复杂,因为涉及的产业链较多。因此,采用PPP产业基金的模式可以最大限度降低风险。通过在基金平台上构建技术创新网络、搭配各种融资工具和手段有效控制项目运营成本并提高整体收益率。

  第三,有利于解决中低利润环保项目的融资困境。在流域环保项目中,中低利润的环保项目往往面临着尴尬的境地。一方面由于利润较低,缺少融资渠道,从而必须依赖财政扶持,给地方政府增加财政压力;另一方面,这些环保项目对于流域内的环境整治具有重要意义,从而产生资金需求与供给的严重矛盾。然而,PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境,打包流域内的高、中、低利润环保项目集体发展。而且,这种创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。

  2典型案例分析

  流域治理基金虽然在国外已经实施,但是在我国仍然是试点阶段。纵观目前已有的项目,采取流域治理基金的案例寥寥可数。本文在借鉴其他专家意见的基础上,选用贵州赤水河流域治理基金为例分析。对于流域发展可持续性而言,发展项目报告有较大投资需求的环境治理项目,环境友好型的盈利项目以及公益性的非盈利项目。因此,单纯依靠传统PPP模式来筹集资金具有一定难度,据此需要创新引用PPP产业基金形式来扩大融资渠道。有学者针对贵州赤水河流域设计了一种基于PPP模式的环保基金机制,如下图所示:

  贵州赤水河流域PPP环保基金机制图

 

  (图片来源:靳乐山,孔德帅《基于公私合作模式(PPP)的西部区域可持续发展研究》)

  该机制的基本思路是由政府部门牵头,联合其它利益相关方共同成为基金发起方,投入引导性资金,进而以政府以及其它发起方的信用为杠杆,通过产业基金的模式吸引社会资本进入基金,并通过基金运作获得一定利润回报。

  从资金来源来看,该保护基金的资金来源于引导性资金和社会资本。引导性资金作为整个基金的种子资金,主要来源于政府。通过与基金潜在的投资项目对接,以贴息、担保等方式提高项目的收益率。

  从管理运作来看,成立赤水河流域水环境保护基金管理公司负责基金的运作管理,成立赤水河流域水环境保护基金投资决策委员会参与投资项目的决策,以保障基金投资项目选择的合理性。

  从盈利模式来看,基金主要有两方面投资,一是营利性项目,例如碳汇林业、优质生态农业等,以保障基金总体的投资回报。另一方面,基金也将投入到财政所无法承担的非营利性项目建设,例如城乡铺路、架桥、互联网基站建设等,以促进赤水河流域生态保护和社区居民发展。两条投资线路双管齐下,保障PPP模式下的水环境保护基金的可持续性发展。

  四三种类型比较

  针对上文提出的三种PPP模式环保产品,此处继续分析不同类型环保PPP模式的优势与劣势。如表1所示:

 

  1.单一环保项目

  单一环保项目主要针对环保类的基础设施建设,例如污水处理厂、垃圾焚烧电厂等,覆盖范围广、基本上全国各大乡镇目前都已经普及。这就意味着,可供选择的PPP项目多,对于PPP投资模式来说具有更多借鉴方式。另外,项目针对单一环保项目,涉及主体较少,产业链和资金链模式比较单一,操作过程便于控制,降低投资风险。

  然而,环境服务价格缺乏调整机制是其主要问题。比如,有些地方污水处理服务价格,并未因国家提高污水排放标准而相应提高,也未考虑污泥处置成本,更未涉及污水处理设施的升级改造和更新维护,而是一味地要求运营企业自行承担由此而增加的运营成本,致使其财务不可持续。

  2.环保产业基金

  环保产业基金通过基金运作的方式,在以政府资金为引导作用下,大量吸纳社会资金扩大融资渠道,解决了资金链供应不足的问题。同时,由于以政府信用为担保,外加严格的基金管理和监控机制,为投资者提供了信用保障,降低了投资风险。

  然而,由于基金运作的局限性,基金只能投资概念期间的企业。这就导致政府并不作为主要合伙人进入基金的管理机构,财政资金占比不高,政府资金主要起到发挥引导的作用。

  3.流域环保基金

  流域环保基金主要目的在于扶持流域内的环保产业链,促进高、中、低利润项目共同发展。因此,有利于拉动中低利润项目运作,促进区域内项目良性循环发展。同时,在基金运作的扶持下,环保企业的资金链得以流通,为以后的发展提供了保障。

  然而,流域环保基金在我国仍然处于试点阶段。根据财政部与环保部在2015年4月9日联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》,结合水污染防治行动计划现实需求,《意见》在PPP适用范围上进行了全面拓展,涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、工业园区污染集中治理等。这些内容很多都是需要一个区域集中打包通过环境合同绩效管理来运作的区域PPP项目。但是,无论是在经验上还是实际运作上,这些流域环保基金都缺少相关案例的参考,属于在摸索中前进,过程中仍有很多未知的困难需要解决。

  三、结语

  环保项目的PPP模式既能够提高环保项目的运作效率,也能吸引社会资本参与到环保服务的提供中;同时,公私合作又能分担经营风险,在保证社会资本方适度获利的情况下达到提供生态环境建设的社会目的。根据不同特点的环保项目可以采用不同的PPP模式,虽然目前有很多环保项目的PPP模式仍在在探索过程中,例如流域环保基金等,但是从已有的PPP环保项目的成效来看,环保项目的PPP模式仍具有光明的发展前景。


编辑:治废专家03