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关于防范化解煤电产能过剩问题的探讨

2017年09月13日作者:韩文轩来源:中国能源报

  煤电产能过剩问题近期成为能源领域关注的重点。7月26日,国家16部门联合发布《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》(以下简称《意见》),对防范化解煤电产能过剩风险进行了整体部署,并于7月31日召开会议全面启动防范化解煤电产能过剩风险工作。本文拟对有关问题进行探讨,希望引起有关方面的足够重视。

  一、提高对煤电产能过剩市场规律性的认识

  首先,电力生产的特点加大了煤电产能过剩风险。当前的科技水平达不到电力产品大量储存的程度,煤电发电量也很难在国际市场消纳。而且,煤电机组资产通用性差,改作它用受到限制。

  第二,当前我国电源发展的状况使煤电产能过剩问题更为突出。煤电项目投产增速过快压力较大,应该淘汰的煤电机组退出市场还存在一定的阻力,煤电机组同质化竞争比较严重,煤电产能过剩阻碍电源结构的调整。

  第三,煤电产能过剩风险具有两面性。煤电产能过剩的压力,加速煤电企业分化,有的企业通过改制、改组、改造、加强管理提高了竞争能力,占领更大的市场份额,能够进入良性发展的轨道。但是,有的煤电企业或机组就会持续亏损甚至最终倒闭。这是市场化优化资源配置的必然过程。防范化解煤电产能过剩风险,一靠政策调整,二靠需求旺盛,三靠市场竞争。政策或市场调整应该促进煤电行业健康发展。

  第四,组合性调控手段可能导致路径和目标差异。国家计划手段控制或煤电企业垄断经营条件下,煤电产能过剩风险极易被掩盖。但在完全竞争市场条件下或者在煤电行业市场化过程中,煤电产能过剩风险可能很快成为现实。现在煤电发电计划和市场两种手段已经使煤电盈利能力严重分化,导致利益相关方激烈博弈,甚至已经形成新的阻碍深化改革的力量。国家仍可以选择计划和市场多种调控组合工具,达到平衡多目标的调控目的,但要认真借鉴煤炭行业去产能的经验,防止新的垄断、供需失衡及市场预期发生变化等因素叠加引发的市场动荡,甚至影响经济和社会稳定以及改革深化。

  二、充分发挥国家监督及税收部门的作用

  防范化解煤电产能过剩在社会上基本上有了共识,只不过这个共识来得有点晚。问题的解决需要特别强调经济及违规、主体责任、监督责任三个问题,充分发挥国家监督及税收部门的作用。

  第一,关于经济及违规问题。煤电产能过剩问题,对于国家、社会和企业来讲,首先是一个经济问题,会造成严重的社会资源浪费和国有资产损失,甚至造成社会分配不公。其次,还存在企业绑架政府,甚至存在未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规问题,此类问题的性质比较严重。所以,把经济和违规问题作为防范化解煤电产能过剩的切入点或抓手应该事半功倍。

  第二,关于主体责任问题。《意见》指出,“发电企业要主动承担主体责任,认真落实各项调控要求,妥善做好人员安置、债务处理等相关事宜”。《意见》把“主体责任”定位在“发电企业”比较准确,不论是在“防范”方面还是在“化解”方面企业都应该承担主体责任。发电企业作为市场主体,是煤电投资经营主体,不仅享有收益权,而且也应该承担亏损责任。有的观点把煤电过剩归因于煤电项目审批权的下放,这显然不符合实际情况。

  第三,关于监督责任问题。监督责任的落实关键在于国家发改委、国家能源局牵头,及国家有关部门和地方政府配合的有效性。《意见》涉及16个之多,比较罕见。鉴于煤电产能过剩主要矛盾是经济及违规问题,同时《意见》要求要“完善惩戒制度”“强化督查问责”,因此,建议至少要让监察部、国家审计署及国家税务总局3个部门协助参与这项工作。审计署通过对项目经济性及合规性独立评价能够发现经济效益和合法性等方面的问题,监察部主要涉及效能及经营者履职等方面的检查,审计署和监察部这两个国家监督部门的介入,有利于加大问责的力度。“动员千遍不如问责一次”,对事不对人事倍功半,依事查人事半功倍。国家税务总局可以对不良资产处理及煤电项目提出激励或约束性税务政策。

  作为组织实施手段的一个重要补充,建议国家审计署对煤电产能过剩及输电电网进行专项审计,重点是经济效益和合规性审计,这两个方面都是《意见》关注的重点。国家有关部门应该根据审计报告,对有关人员进行必要的责任追究,落实国有资产亏损的责任,强化依法依规投资经营的严肃性。同时,要求发电等相关企业自查自纠,并聘请独立机构对煤电产能过剩问题进行评估。

  三、研究制定煤电不良资产处置相关政策

  煤电产能过剩问题的最终体现是效益的降低和资产的贬值,实质上就是对不良资产处置问题。研究制定煤电不良资产处置主要涉及不良资产等项目确认和计量、经济效益考核、资本权益甚至资本金核销等几个方面。这项政策的制定将会有效推进防范化解煤电产能过剩风险工作的实施。8月23日国务院常务会议要求,研究出台钢铁煤炭行业化解过剩产能国有资产处置有关财务处理办法,足见此项工作的重要性。研究制定的相关政策至少包括:

  第一,完善支持淘汰落后产能配套政策措施。《意见》要求从严淘汰落后产能,“严格执行环保、能耗、安全、技术等法律法规标准和产业政策要求,依法依规淘汰关停不符合要求的30万千瓦以下煤电机组(含燃煤自备机组)”,“可结合实际情况进一步提高淘汰标准”。这部分淘汰机组离正常报废时间可能还会有一定期限,在资产处置时应该有相应的财税政策和考核政策支持。应该出台允许税前抵扣的所得税政策,并允许亏损额度作为经济责任考核的调整因素。

  第二,完善清理整顿违规项目配套政策。通过全面排查煤电项目的规划,对未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产的要计提减值准备;对于无期限停工、停产,甚至要拆除的,要进行不良资产处置。对于这样的损失,应该由企业自我消化,不应该再有相应优惠财税政策支持,并从严进行经济责任考核,同时追究有关人员的责任。

  第三,完善严控新增产能规模配套政策。对于受严控影响而又遥遥无期的煤电项目的前期准备支出不再资本化。对于选择立即停建的缓建项目,按照财务制度规定对后续支出进行相应的财务处理;而对于选择建成后暂不并网发电的缓建项目,按照规定对发电效益重新评估并作出相应的减值准备。对于由于受2020年底前煤电外送项目投产规模减半影响产生的损失,也应该根据现行规定对损失进行确认和计量。以上损失应该由企业自行承担,发生的流动性问题或资金链问题由企业自行解决。

  四、善于把控放开发电计划进程中的各种矛盾

  放开发电计划是电力行业市场化改革的一个重要切入点。煤电产能过剩问题直接受到放开发电计划改革的冲击,随着发电计划放开程度的加大,煤电产能风险逐步显性化。在发电环节计划和市场“双轨制”条件下,要提高政策水平,综合把控各种因素,加快推动放开发电计划市场化进程。

  放开发电计划加剧了改革中的有关矛盾:第一,计划和市场手段导致产能过剩条件下的发电行业业绩严重背离,迫切需要计划手段的市场化改革;第二,发电行业特别是煤电行业受到巨大冲击,相关利益方正在成为改革的阻力;第三,煤炭行业去产能的经验教训,迫切需要电力供应不足条件下的政策预案和资金储备;第四,电力行业整体产能过剩风险,凸显了加速电网改革和防范化解电网产能过剩风险的紧迫性;第五,在电源结构调整及防范化解煤电产能过剩风险过程中,迫切需要出台政策措施权衡环保要求和经济性因素并充分考虑电力供需动态性平衡因素。

  另外,未放开发电计划或者优先购电机组上网电价定价方式亟待改革。成本加收益的上网电价定价方式在电力市场没有存在的基础和逻辑。因为根据这样的定价方式,煤电价格联动政策是基于成本的电价调整政策,环保电价也是基于成本上的专项电价,那么,根据这样的逻辑,折旧费用、人工费用等成本变动似乎也需要一个专项电价,显然极为荒唐!计划发电上网电价参照市场定价是一个方向。

  应该尽快建立完善发电环节电量和电价市场形成机制,建立可预期的发电市场,发挥价格引导健康投资发展的信号作用。加快环保电价、差别电量等直接计划性手段向市场准入、征收碳税和排污税宏观市场调控政策转变。实施煤电外部成本内部化抑制性产业政策。加快煤电价格联动政策向培育规范动力煤中长期市场和现货市场、期货市场转变。

  五、运用改革的办法处理关停机组发电权问题

  《意见》明确,“列入关停计划且不参与等容量替代的煤电机组,关停后可享受最多不超过5年的发电权,并可通过发电权交易转让获得一定经济补偿,具体办法由各省结合电力体制改革自行制定”。对于关停机组发电权数量及市场交易,应运用改革的办法或市场的办法来解决,要注意与有关政策相协调。

  第一,根据国家有序放开发用电计划的要求,要“逐年减少既有燃煤发电企业计划电量”,“除优先发电计划外,其它电量均通过市场化交易实现”。根据这样的要求,拟关停机组计划发电量应该优先放开,在市场竞争中也处于劣势,发电权也随之减少或完全消失。

  第二,根据国家有关规定,优先发电机组发电权转让,优于关停机组发电权转让,优先发电机组可以优先购买关停发电机组发电权。关停发电机组发电权可以选择本地、跨省、跨区开展,但如果不能通过市场形式实现关停发电机组发电权,电网没有购买的义务。

  第三,加大差别化电量计划和调度力度。按照经济、环保、安全等方面的要求,优先安排优先发电机组计划,加大计划电量差别化,挤压淘汰机组计划份额,并按照经济、环保、安全等因素进行调度排序。

  六、审慎运用资产重组措施

  《意见》提出的一个重要政策措施是,“积极推进重组整合”。《意见》明确,“鼓励和推动大型发电集团实施重组整合,鼓励煤炭、电力等产业链上下游企业发挥产业量协同效应,加强煤炭、电力企业中长期合作,稳定煤炭市场价格;支持优势企业和主业企业通过资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转等方式,整合煤电资源。”

  可以看出,在政策措施上存在两种资产重组形式:一是煤炭与电力等产业上下游企业纵向资产重组;二是煤电横向资产重组。第一种纵向重组有利于提升资源控制力,电力和煤炭双方有利于获得互补优势,如果由企业集团内部协同确定稳定的中长期内部定价方式,有利于稳定发电和煤炭双方的盈利能力,避免盈利能力波动对双方造成的经营风险。但如果仍然比照市场价格对煤炭定价,这种纵向资产重组并没有明显的实质意义。第二种横向资产重组提升了集团规模效益,同时也提升了垄断能力。在某种程度上,短期内这两种资产重组形式缓解了煤电的流动性风险,但却与煤电去产能关联度不大。相反,由于对风险敏感性降低,却可能刺激投资,加大产能的过剩,同时,也会对竞争性市场建设和完善带来不利影响。对于垄断会不会导致产能过剩或者能否解决产能过剩问题,我国的电网企业已经给出了答案。

  作者系中国华能集团公司技术经济研究院副总经济师


编辑:赵晓宇