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污水处理厂将污水处理委托给第三方运营,出现超标排污行为该罚谁?

委托运营不是逃避责任的理由

2019年02月12日作者:来源:中国环境报

  资料图片

  ■编者按

  山东省莒南县环保局近日对辖区内一处城镇污水集中处理设施涉嫌出水水质超标环境违法行为进行了立案调查。在案件审查阶段,其责任是污水处理厂,还是委托的第三方运营公司,成为争论的焦点。

  2014年,国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》,将“环境污染第三方治理”作为进一步提升我国环境污染治理能力和治理水平的重要方式,在全国范围内推广。在实践中,一些污水处理厂将污水处理业务委托给第三方运营,并要求出现超标排污行为时处罚第三方运营公司。

  污水处理厂属于特许经营,委托第三方运营后出现超标排污行为,委托单位是否要承担责任?针对以上问题,各地环保部门都有不少困惑。中国环境报特邀请法律界和环境执法一线的人士提出了自己的不同看法。

  观点一

  “委托第三方运营”不改变责任主体

  谌杨

  目前,我国大部分地区的污水处理厂采用的是特许经营模式,这是因为污水处理厂不同于一般的排污企业,其承担着向社会提供污水处理这一公共服务的职能。

  因此,对于污水处理厂这种具有公益性质的排污企业,能否可以参照一般排污企业将环保设施委托第三方运营的模式,也将污水处理委托给第三方进行运营,在目前法律中并无明确规定。

  对于实践中污水处理厂的特许经营者已经将污水处理委托给第三方进行运营的情形,如果污水处理厂出现超标排放,笔者认为,仍然应当由特许经营者而非第三方运营者承担相应的环境污染行政责任,理由如下:

  国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》)第八条规定:“排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担约定的污染治理责任。”污水处理厂的特许经营者即属于此条款中的排污企业,而第三方运营者则属于第三方治理企业。

  依照此条款中的规定,在特许经营者和第三方运营者的责任划分方面,第三方运营者所应承担的是“约定责任”。所谓“约定责任”,是指第三方运营者根据其与特许经营者之间签订的委托合同,承担合同中约定的违约责任。因此,“约定责任”属于民事法律关系中的民事责任,而非行政法律关系中的行政责任。而环境保护主管部门对污水处理厂超标排放行为进行行政处罚,所产生的责任显然是一种行政责任。故依照《意见》中的相关规定,这一行政责任应当由污水处理厂的特许经营者承担,而不应当由第三方运营者承担。

  此外,需要特别注意的是,《水污染防治法》第五十条第二款规定:“城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”此条款中所称的“运营单位”特指污水处理厂的特许经营者。因此,即使污水处理厂的特许经营者将污水处理委托给第三方进行运营,受托的第三方运营者虽然实际承担着污水处理厂的运营工作,但第三方运营者仍然不属于此条款中所称的“运营单位”。

  概言之,污水处理厂的特许经营者不得援引《水污染防治法》中的相关规定,以其自身已不属于污水处理厂的实际“运营单位”,而对环境保护主管部门做出的行政处罚进行抗辩。

  当然,倘若是因为第三方运营者的管理不善、工作失误等原因,造成污水处理厂超标排放,导致特许经营者受到环境保护主管部门的行政处罚,那么特许经营者可以依据其与第三方运营者之间签订的委托合同,要求第三方运营者承担相应的违约责任,但是超标排放行为导致的行政责任依然由特许经营者承担。

  总之,“污水处理厂打算把污水处理委托给第三方运营,要求以后出现超标行为时处罚第三方”这一设想缺乏相应的法律依据,因而是不可行的。无论污水处理厂的特许经营者是否已将污水处理委托给第三方,均不转移其在行政法上的责任与义务。

  作者系苏州大学王健法学院学生

  观点二

  合作方式决定污水处理的责任分配

  赵丽霞

  因涉及基本民生、公共利益,各地的城市污水处理厂都是由国家或者政府部门投资兴建的事业单位,或者国有单位。但是,鉴于自身技术与人员的限制,现实中,一些污水处理厂采取“委托运营”的模式。政府将已有的污水处理厂,或者按照运营商的要求改造或新建的污水处理厂,交由外来的环境科技公司实际经营。污水处理厂作为经济实体仍然存在,且国有或事业单位的性质不变。对外的一系列活动,都是以污水处理厂的名义进行,而不是以运营公司的名称。

  这种运营模式下,一旦运营商在经营过程中出现什么差错,责任会直接落到污水处理厂头上。这就像我开了一家企业,但不懂经营,所以请来专业人士帮我管理运营,产生的一切责任由我承担。

  2015年,河北省环保厅开展的“利剑斩污,零点行动”,就是重点针对城市污水处理厂的。当时,有6家污水处理厂因二次检查不合格,而被处以“按日连续处罚”。

  这些污水处理厂明明是在“委托运营”,是运营的第三方公司经营不善,出现违法行为,该怎么罚,各地环保部门都有不少困惑。

  有的环保局认为,应该处罚实际运营企业。因为“委托运营”的污水处理厂一般都会在委托运营协议中约定,由运营方承担经营过程中的一切责任,包括可能遇到的行政责任或刑事责任。所以,持上述观点的环保局甚至直接将处罚决定书的被处罚对象列为运营企业。

  对这种做法,笔者认为,在法律上是说不通的。因为委托行为,其法律后果应该归属于委托人。即便协议中约定应当由运营企业承担相应责任,那也是在污水处理厂承担责任后,通过协议约定,向运营企业追偿的问题。

  污水处理厂如果想避免因第三方运营公司运营不善被罚,就要避开所谓的“委托运营”模式,将“委托”变为“合作”。具体的合作模式,可以由污水处理厂与第三方运营公司协商决定,不必完全局限于现行的BT、BOT、TOT或PPP。

  但有一点是必须坚持的,要求运营企业另设经营主体,不能以污水处理厂的名义对外活动,且在经营过程中,自担风险,自负盈亏。

  至于另设主体后,可能在税收或补贴资金等其他方面受到损失,或增加负担,运营单位与污水处理厂协商,可通过其他途径解决。

  作者单位:河北融保律师事务所

  观点三

  罚谁得看谁是法定意义上的运营单位

  孙贵东

  对于污水处理厂是否该罚的问题,笔者认为要重点把握以下几点:

  《水污染防治法》第四十九条:城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务,收取污水处理费用,保证污水集中处理设施的正常运行;第五十条:城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。

  因此,认定哪一方是法定意义上的运营单位是确定处罚对象的关键。

  当前污水处理厂委托运营有如下几种模式,并一般会存在如下四类法律关系:

  1.污水处理厂本身资产所有者(甲)委托第三方(乙)提供运行维护服务,甲以其本身名义对外经营,向政府收取污水处理费;2.污水处理厂本身资产所有者(甲)将污水处理厂承包给承包者(乙)经营,在实际经营中仍以甲名义对外经营,由甲向政府收取污水处理费;3.污水处理厂本身资产所有者(甲)将污水处理厂对外承包给承包者(乙)经营,在实际经营中以乙名义对外经营,由乙向政府收取污水处理费;4.污水处理厂本身资产所有者(甲)将污水处理厂收益权转让给实际经营者(乙),由乙向政府收取污水处理费。

  因此,在调查认定中应该通过合同具体约定来分析判断合同主体之间的法律关系,不能简单依据合同或者协议名称中的“委托经营”等来认定双方的法律关系,确定处罚对象。

  笔者认为,在第1、2两种情形下,甲是污水处理厂对外经营的法律主体,应由甲承担相应的行政责任;在第3、4两种情形下,乙是污水处理厂对外经营的法律主体,应由乙承担相应的行政责任。在第1、2中情形下,如所受行政处罚是由乙的行为所导致的,则甲可以通过双方之间的民事合同向乙追偿。

  作者单位:山东省莒南县环保局


编辑:霍桃