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吕忠梅解读土壤污染防治法:用法治解除污染的心头之患

2018年10月09日作者:刁凡超来源:澎湃新闻

  今年8月31日,《土壤污染防治法》全票通过那天,吕忠梅正在出差,这一结果让她喜出望外。这部法律将于2019年1月1日起正式施行。从列入立法规划到最后出台,历时5年,期间几易其稿,争论颇多。

  吕忠梅现任十三届全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任,曾任第十届、第十一届全国人大代表,在《土壤污染防治法》立法工作启动之初就受邀参加起草、论证工作。

  “土壤污染是我们的心头之患,土壤污染造成的因素复杂、污染后果具有长期潜伏特性,是一种综合性污染,治理比大气、水都更加困难。如何用法治方法解除心头之患,是法律人努力的目标。” 吕忠梅接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访时说,《土壤污染防治法》里“许多新的制度安排是此前的环保法律里都不曾有过的”。

  她认为,纵观世界各国历史,环境管理可分为三个阶段,后果治理——质量管理——风险管控。我国目前处于环境质量管理阶段,重点还在于控制环境污染和破坏形成的“危险”,《土壤污染防治法》则明确提出了环境风险管控的概念,并将环境风险具体分为生态风险和公众健康风险,“这是土壤污染防治法最有意义的进步,将为环境治理从质量管理走向风险管控提供法律依据”。

  保障公众既吃得放心也住得安心

  吕忠梅从事环境法制工作30余年,《土壤污染防治法》是继《环境保护法》之后,她投入精力最多的一部法律。在5年多的时间里,通过专题调研、领导课题研究、参与地方相关立法等形式,为这部法律的制定发现立法需求、突破理论难题、积累立法经验。

  2012年,全国人大常委会决定启动《土壤污染防治法》的立法工作,吕忠梅受邀参加相关座谈会、承担相关立法论证工作,提出了草案的基本结构、基本原则、基本制度体系建议。在随后的立法过程中,向全国人大环资委立法工作组提供了多项专题咨询报告。

  吕忠梅多次应邀参加《土壤污染防治法》草案征求意见会,针对全国人大常委会一审后的《土壤污染防治法(征求意见稿草案)》组织课题组撰写专题报告,并做出了完整的法律草案修改建议稿;对全国人大常委会二审后的再次征求意见稿,又提出了20多项具体修改意见。其中许多建议得到采纳。

  例如,在总则中以“保障公众健康”为立法宗旨,取代原有的“保障食品安全”,就是吕忠梅一直坚持的。她认为,土壤环境对于人的意义不仅是吃的安全,还有住的安全;原法律草案中也分别对农业用地、建筑用地做了规定,如果将“保障食品安全”作为立法宗旨,既不妥当,也不完整。

  在《土壤污染防治法(草案)》上会表决前,吕忠梅还提交了一份咨询报告,希望能够进一步完善这部法律。由于这部法律在制定中一直存在分歧,吕忠梅没想到能够全票通过。

  在吕忠梅看来,《土壤污染防治法》许多制度安排是具有“标志意义”的,这些制度对中国特色的环境治理具有巨大的促进作用,未来中国的环境治理可能在这部法律实施中产生质的飞跃。

  这部法律对农用地和建设用地提出分类管控,从保障公众吃得放心、住得安心两方面作了详细规定,体现了保障公众健康的立法宗旨,也第一次将《环境保护法》第39条规定的环境与健康保护制度进行了实施性规定。这部法律建立了不同于过去环境标准体系的“风险管控标准”制度,首次在法律中规定设立省级土壤污染防治基金,首次使用生态环境损害赔偿的概念……

  首次明确规定环境风险及管控制度

  8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《土壤污染防治法》,同日,国家主席习近平签署第八号主席令予以公布,2019年1月1日起施行。

  得知消息的吕忠梅连发两条“朋友圈”。她写道,“终于有一部法律将环境风险分为生态风险、公众健康风险,并规定制定相应标准。《环保法》第39条规定的环境与健康保护制度,有了具体的安排。”

  吕忠梅在接受澎湃新闻专访时说,不同于大气、水污染防治法,这部法律最大的亮点在于专门对环境风险做出规定。

  早在2016年11月,时任全国政协副主席、农工党中央常务副主席的刘晓峰率领全国政协社法委与农工党中央组成的联合调研组,到湖南、江西进行“土壤污染防治与土壤资源保护”调研,形成《关于加强土壤污染防治工作的调研报告》报送有关部门。这份报告建议加快土壤污染防治立法,提出在立法中将环境风险区分为生态风险和公众健康风险并建立相应风险控制标准的具体意见。

  吕忠梅是这份调研报告的主笔。她说,《土壤污染防治法》在中国环境法律中首次明确规定环境风险,并把环境风险分为生态风险和公众健康风险,分别规定了不同的管控制度,这是中国环境立法进入风险控制阶段的标志。

  此外,针对作为生态文明体制改革重要内容的生态环境损害赔偿制度改革已在全国推开但缺乏法律依据的实际情况,2018年3月,吕忠梅在全国政协十三届一次会议上提交了《关于在<土壤污染防治法>中首先建立生态环境损害赔偿制度的提案》,建议在《土壤污染防治法》中建立生态环境损害赔偿制度,以解决重大改革推进无法可依的“燃眉之急”,保证改革“于法有据”。

  2018年5月,吕忠梅应邀参加全国人大法工委组织的《土壤污染防治法》立法评估会,再次提出在《土壤污染防治法》中建立生态环境损害赔偿制度的建议。

  正式通过的《土壤污染防治法》第九十七条明确规定,对“污染土壤损害国家利益、社会公共利益的”行为,可以向人民法院提起诉讼,这为生态环境损害赔偿诉讼提供了基本法律依据,也为完善相关制度预留了必要的立法空间。

  【对话】

  土壤污染治理最难,是心头之患

  澎湃新闻:立法之初,这部法律叫《土壤环境保护法》,后来为什么又改了名字?

  吕忠梅:2014年,原环保部向媒体通报,其正在制定《土壤环境保护法》。到2015年,这部法律的名称改成了《土壤污染防治法》。到底应该制定土壤环境保护法还是到土壤污染防治法,学术界到现在都还在争论。

  土壤污染问题是中国目前面临的最大的环境问题之一,这是共识。《土壤环境保护法》是原环保部委托专家研究后提出的建议稿。他们认为,解决土壤的问题应该从整体上保护土壤,而不仅仅是防治土壤污染。

  制定《土壤环境保护法》有一定的道理,但也有概念上的问题。这部法律无论叫什么名称,都必须以控制土壤污染为核心,其规制对象是土壤本身。如果叫“土壤环境保护法”,则似乎保护的是以土壤为中心的环境,而不是保护土壤本身。此外,中国的污染防治立法也有以大气、水、固废、噪声等环境要素为规制对象的“惯例”,命名为《土壤污染防治法》更能针对土壤污染的现实问题,明确保护对象。

  澎湃新闻:第二个重要的变化是标准,过去大气污染防治法、水污染防治法制定的标准都叫环境质量标准和污染物排放标准,但是《土壤污染防治法》中规定的是“风险管控标准”,为什么会有这样的不同?

  吕忠梅:土壤不同于其他环境要素的最大特点就是它可以是各种污染物的受体,土壤接纳污染的途径也是综合性的,比如大气中的铅、水体中的铅,最后都到了土壤中,造成了铅污染的结果。所以土壤污染防治的标准体系,与大气、水的环境标准体系不完全一样,它需要控制的是土壤所可能接受的污染物质总量,而每一种污染物要由大气、水等各自的标准来控制。这也意味着,大气标准、水标准要与土壤污染的风险管控标准有机衔接。

  相比大气、水等有形污染,公众对土壤污染的感受没有那么明显,但其实土壤污染更关乎公众的生命与健康。我们的食物来自于土壤,我们居住在土地上,各种污染物质可能因为食物链而进入人体,或者在居住环境中使人长时间暴露。虽然土壤污染不像大气污染、水污染那样有明显的感官性状,但土壤污染所具有的潜伏性、累积性很强,迁移到人体的可能性最大,治理也最难。

  正因为土壤污染的这些特点,我才称之为“心头之患”,等到土壤污染迁移转化到了人体并造成健康损害后再采取治理措施,为时已晚。因此,《土壤污染防治法》建立了风险管控标准,目的在于通过建立新的标准体系,控制土壤污染、隔断污染物进入人体的路径,以保障人的生命与健康。

  预防“危险”,更控制“风险”

  澎湃新闻:据统计,《土壤污染防治法》中,“风险”一词使用频率最高,您前面也提到这是一部将“风险预防”原则制度化的法律,它代表了怎样的新变化?

  吕忠梅:我国的环境保护法确立了“预防为主”原则,大气污染防治法、水污染防治法等法律也做出了同样的规定。预防为主原则主要针对的是环境污染可能造成的生态破坏、人体健康受损的危险。

  但土壤污染具有隐蔽性、稳定性、被动承受性和不可逆转性的特点,其危害后果和迁移关系相对稳定,治理难度非常之大。

  从污染排放进入土壤,再经由食物链进入人体、在人体内长期累积到出现疾病症状,可能要经过几十年的时间,而有些污染物对人体健康的危害一旦造成,就可能不可逆转。比如,铅污染的主要受害者是儿童,儿童铅中毒达到一定的程度,将会终生弱智。

  因此,这就需要有比预防“危险”更进一步的控制“风险”理念,《土壤污染防治法》正是通过制度安排很好地体现了“风险控制”的理念。

  可以看到,《土壤污染防治法》对预防危险和风险管控都有制度性安排,体现预防为主的制度主要在预防和保护一章,以环境影响评价制度为核心;体现风险预防的制度主要在风险管控和修复一章,规定了环境风险监测、调查、评估制度。这两章非常重要,体现了土壤污染防治的不同层次要求。

  从现实情况看,环境影响评价制度主要是对建设项目或规划对周边环境可能产生的不良影响进行评估,并且对已经能够确定,甚至是一定会产生的影响事先采取防控措施,以避免不良影响的产生;而环境风险评估制度主要是对还具有较大不确定性的生态风险、公众健康风险进行预测,因此,风险评估必须建立在监测、调查的基础之上,所采取的措施也更有针对性。

  与所有建设项目或规划都需要进行环境影响评价不同,风险评估主要针对特定污染物质或者特定活动进行,比如对可能造成人群健康受害的重金属污染物、对可能造成生态破坏的核能利用活动等。在这个意义上,环境影响评价与环境风险评估是两个并行不悖的制度,并非相互替代关系。

  让公众购房时就知道土地之前是做什么的

  澎湃新闻:您呼吁制定《土壤污染防治法》多年,但立法过程确实比较长。这两年江苏、山东包括长江经济带沿线有大量化工园区在进行搬迁,可能会遗留下来很多污染场地,这也是公众比较关心的问题,法律有回应吗?

  吕忠梅:工业园区的搬迁的确会留下很多污染场地,立法调研时对这个问题也是高度关注,了解了很多情况、也听取了各方面的建议。

  在制度安排上已经考虑到区分不同情况加以处理,一个是对污染场地实行分级分类管控,二是与污染场地有关的各种主体规定了不同责任。

  但目前还只是一些原则性规定,还需要在实施过程中进一步细化,也要通过信息化手段使污染场地的土壤物、污染行为、污染过程可溯源,可以将责任加以细化落实,让该承担责任的人切实负责。

  建立土地使用溯源制度十分必要,我们可以清楚地知道这个地块从何而来,以前在这个地块上有过什么污染活动,是否进行过清理或者整治等等。

  政府要公开这些信息,让公众在购房时就可以查询建房用地之前的情况,如果之前是化工厂,也可以找到是否进行过土壤修复的信息。这些信息要让公众知道,也是倒逼土地使用权人、土地转让者和政府承担污染防治责任的一种有效方式。

  澎湃新闻:《土壤污染防治法》的颁布实施是否意味着土壤修复市场的大门已敞开?

  吕忠梅:应该说,《土壤污染防治法》为土壤修复提供了一定市场。但是,有两个方面值得高度重视,一个是优良土壤优先保护,不能等到土壤污染了再去修复;二是土壤修复是有条件的,并不是所有的受污染的土壤都要采取修复措施。土壤修复投入巨大,当边际效益降低甚至到没有效益时,不应该盲目地进行修复,而应该将其封存起来,让自然去恢复。

  我们也要看到,一些已经进行土壤修复多年的国家,都有巨大投入而土壤无法修复的教训,我们应该吸取。不能因为国家设立了土壤修复基金,就为了个人利益或者小团体利益,打着环境保护的旗号去干损害公共利益的事情。

  所以,我们需要正确理解《土壤污染防治法》规定的分类管理制度,严格执行优良土壤优先保护制度,不能旧的污染的还没治好,又把没好的土壤给污染了。

  尽快建立国家环境与健康风险评估中心

  澎湃新闻:明年法律就要实施,您认为在法律实施过程中有哪些是迫在眉睫的?

  吕忠梅:这部法律有一些全新的制度,所以应该尽快制定配套行政法规或者部门规章,标准的配套也十分急迫。也很期待环境部门能够以《土壤污染防治法》的实施为契机,认真梳理执法经验,研究新制度实施可能产生的新问题。尤其是如何适应风险预防原则的要求,采取新的环境管理措施,使法律真正执行到位。

  另外,风险预防措施是建立在监测、调查和评估基础上的,这就需要高度重视物化制度建设。应尽快组建国家环境风险评估中心,负责环境风险的监测、评估和科学研究工作,一方面为国家决策提供支持,另一方面向社会公众提供防范措施。

  按照《土壤污染防治法》的规定,环境风险分为生态风险与公众健康风险,其中生态风险评估主要由生态环境部门牵头,相关部门参与;公众健康风险评估应以生态环境部门和卫生健康部门为主,相关部门参与,建立协调协同机制、信息共享机制、公共干预机制。

  就像我们已有的公共安全应急体系、食品安全应急体系一样,一旦预测有风险,由各个部门根据各自的职责去响应。这是环境管理向更高质量发展,也更贴近民生关切的唯一路径。

  澎湃新闻:您一直呼吁建立国家环境与健康风险评估中心,现在时机是否成熟?

  吕忠梅:从法律依据上看,《环境保护法》第39条规定了环境与健康调查、监测和风险评估制度,为建立环境与健康风险评估中心提供了基本依据;《土壤污染防治法》对环境风险规制做了进一步的规定,为建立环境与健康风险评估中心提供了可操作的制度方案。

  从实践中看,环境保护部门和卫生健康部门已经在环境与健康风险研究、基础调查等方面做了大量工作,制定了相关技术指南、人体暴露参数,开展了公民环境与健康素养调查等等,尤其是针对重金属污染对人群健康的影响进行了多年基础性工作、积累了大量数据。目前,也有地方已经在进行试点。

  这些都意味着我们有条件和能力对较为成熟的污染物进行风险评估,为以后进一步扩大评估范围积累经验。

  建立国家环境与健康风险评估中心的一个重点是打破部门信息孤岛,实现信息共享。比如,公众健康方面的信息主要集中在卫健委,污染排放的信息主要集中在生态环境部,如果两个部门的信息不共享、不交流,环境与健康风险评估是无法进行的。

  澎湃新闻:这部法律中有您比较遗憾的地方吗?

  吕忠梅:我一直纠结的是土壤污染的法律界定问题,《土壤污染防治法》对土壤污染进行了定义,将其限定为人为活动造成的后果。但在我国部分地区,土壤中重金属的天然本底值高,即便没有人为活动,也会对人群健康或生态环境带来危害;当然,人为活动会加剧这种危害。

  现在,由于土壤污染的法律概念,没有把天然本底的原因纳入,实际上是将这类土壤的环境风险、农产品安全风险、公众健康风险防控排除在法律适用范围之外。

  这会带来一种尴尬,部分地区没有人为因素,但污染的现实存在,甚至比有的人为因素造成的污染更严重,但法律却不管,如何向公众解释?这会直接影响到法律实施的社会效果,希望通过适当方式加以弥补。有关部门要提前研究,做好准备。


编辑:霍桃